II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI Zakon o izvršavanju kazne zatvora donesen je 1999. godine (Narodne novine, broj 128/99 u daljnjem tekstu: Zakon), u sklopu tadašnje sveobuhvatne reforme kaznenog zakonodavstva, a u primjeni je od 1. srpnja 2001. godine. Nakon donošenja, do danas, mijenjan je i dopunjavan 13 puta (Narodne novine br. 55/00, 59/00-ispravak, 129/00, 59/01, 67/01-ispravak, 11/02- ispravak, 190/03 - pročišćeni tekst, 76/07, 27/08, 83/09, 18/11, 48/11-Odluka USRH, 125/11- Kazneni zakon, 56/13, 150/13 i 98/19), iz kojeg razloga je potrebno pristupiti izradi novoga Zakona o izvršavanju kazne zatvora. Veće izmjene i dopune Zakona o izvršavanju kazne zatvora izvršene su u 2001. godini, kada je njegovo donošenje predstavljalo zakonodavnu reformu zatvorskog sustava i područja izvršavanja kazne zatvora budući je Zakon usklađen s međunarodnim konvencijama koje je Republika Hrvatska prihvatila, te tada važećim Europskim zatvorskim pravilima. Poslovi izvršavanja kazne zatvora su poslovi od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku, izvršavaju se u posebnim uvjetima u kaznionicama i zatvorima, odnosno kaznenim tijelima, koji su posebne ustrojstvene jedinice Uprave za zatvorski sustav i probaciju Ministarstva pravosuđa i uprave. Ovim Prijedlogom zakona se, osim poslova izdržavanja kazne zatvora i formalnog okvira u kojem se isti izvršavaju, reguliraju određeni radnopravni odnosi koje je zbog specifičnosti poslova izvršavanja kazne zatvora i sigurnosno organizacijskih aspekata zatvorskog sustava nužno regulirati posebnim zakonom, reguliraju se prava i obveze ovlaštenih službenih osoba, provođenje stručnog nadzora zatvorskog sustava i dr. Središnji ured Uprave za zatvorski sustav i probaciju Ministarstva pravosuđa i uprave upravlja, osigurava sredstva za rad i nadzire rad ukupno 21 kaznenog tijela u Republici Hrvatskoj (sedam kaznionica i 14 zatvora) te dva odgojna zavoda, Centra za dijagnostiku u Zagrebu i Centra za izobrazbu. U kaznionicama, zatvorima, odnosno Centru za dijagnostiku u Zagrebu dnevno se nalazi oko 3500 osoba lišenih slobode (različitih kategorija zatvorenika: 1200 istražnih zatvorenika/ica, 2200 zatvorenika/ica i 100 prekršajnih zatvorenika/ica), a o njima 24-sata dnevno skrbi oko 2600 državnih službenika i namještenika, od kojih je oko 1600 službenika pravosudne policije, koji imaju status ovlaštene službene osobe s posebnim ovlastima u pogledu primjene sredstva prisile i vatrenog oružja. U međuvremenu je od donošenja Zakona (prije 18 godina), doneseno niz novih zakona koji su vezani za poslove izvršavanja kazne zatvora, posebice Kazneni zakon i Zakon o kaznenom postupku s kojima je ovaj Zakon u prethodnim razdobljima nužno bio usklađivan. Jedna od novina Kaznenog zakona iz 2011. godine koja se značajno odnosila na izvršavanje kazne zatvora bila je nadležnost za odlučivanje o uvjetnom otpustu osuđenika po kojoj novini odluku o uvjetnom otpustu osuđenika donosi sud. Do navedene novine Kaznenog zakona, nadležnost za donošenje odluke o uvjetnom otpustu bila je propisana ovim Zakonom i pripadala je Povjerenstvu sastavljenom od četiri stalna člana koja je imenovao ministar pravosuđa i uprave. Ta novina Kaznenog zakona, koja je na snazi od 2013. godine, je u sustav izvršavanja kazne zatvora unijela tzv. pravni dualizam u odlučivanju o uvjetnom otpustu – o uvjetnom otpustu osuđenika (zatvorenika) koji su počinili kaznena djela po KZ/97 odlučivalo je Povjerenstvo za uvjetni otpust, a o uvjetnom otpustu osuđenika (zatvorenika) koji su počinili kaznena djela po KZ/11 odlučivao je sud. Takav način odlučivanja trajao je do kraja 2017. godine. Petogodišnja praksa postupanja sudova i zatvorskog sustava u postupcima odlučivanja o uvjetnom otpustu (od 2013. do 2018. godine) ukazala je na potrebu izmjene postojećih postupovnih odredbi Zakona i njihovo propisivanje adekvatno utvrđenim potrebama. Također, ovaj Zakon je u 2019. godini bilo potrebno uskladiti s novim Zakonom o sustavu državne uprave koji je na snazi od 18. srpnja 2019. godine, radi uspostave jedinstvenosti pravnog sustava Republike Hrvatske, obzirom da je Zakon o sustavu državne uprave donesen s ciljem provedbe Nacionalnog programa reformi 2019. godine, u okviru reformskog prioriteta „Unaprjeđenje javne uprave“ koji uključuje mjeru „Decentralizacija i racionalizacija“, na način da se ovlasti i dužnosti „pomoćnika ministra“ nadležnog za zatvorski sustav zamjenjuju s ovlastima i dužnostima „ravnatelja“ nadležnog za zatvorski sustav, a sve radi uspostave koherentnog normativnog okvira, kojim se na logički dosljedan i cjelovit način uređuje sustav držane uprave, što je i učinjeno posljednjim izmjenama Zakona. Obzirom da ovaj Zakon propisuje izvršavanje kazne zatvora izrečene i u prekršajnom postupku Zakon je bilo potrebno uskladiti i s novim Zakonom o prekršajima. Odredbe Zakona o državnim službenicima jedinstveno uređuju radnopravne odnose između državnih službenika kao radnika i države kao poslodavca, reguliraju jedinstvena pravila u vezi s radom u državnoj službi te prava i obveze državnih službenika, a obzirom da se primjenjuju na sve državne službenike, supsidijarno se primjenjuju i na službenike zatvorskog sustava, pa je bilo potrebno da se određene izmjene i dopune Zakona o državnim službenicima usklade sa Zakonom o izvršavanju kazne zatvora. U pogledu prava iz mirovinskog osiguranja zatvorskih službenika koji imaju status ovlaštene službene osobe prilikom izrade ovoga Prijedloga zakona vodilo se računa o odredbama posebnog Zakona o pravima iz mirovinskog osiguranja djelatnih vojnih osoba, policijskih službenika i ovlaštenih službenih osoba. Izradom ovoga Prijedloga zakona, uz poboljšanje uvjeta izdržavanja kazne zatvora i ostvarivanja prava zatvorenika, cilj je bio i poboljšanje uvjeta rada i poticanje zapošljavanja mladih osoba u zatvorskom sustavu, obzirom na sadašnju situaciju nedostatka službenika i namještenika kao i rada u otežanim uvjetima u zatvorskom sustavu (primjerice izloženost povećanom stresu, mogućnosti napada na službenike i članove njihove obitelji, izloženost zaraznim bolestima, noćni rad, itd.). Također, socijalni partneri su u mjesecu rujnu 2019. godine organizirali prosvjed radi poboljšanja uvjeta rada i povećanja materijalnih prava. Nastavno na iznijeto, ovaj Prijedlog zakona predviđa povećanje iznosa otpremnina ovlaštenih službenih osoba. Također, prilikom izrade ovoga Prijedloga zakona vodilo se računa o odredbama Zakona o provedbi Opće uredbe o zaštiti podataka i Zakona o zaštiti fizičkih osoba u vezi s obradom i razmjenom osobnih podataka u svrhe sprečavanja, istraživanja, otkrivanja progona kaznenih djela ili izvršavanja kaznenih sankcija. Ovaj Prijedlog zakona je bilo potrebno uskladiti s novim Zakonom o zdravstvenoj zaštiti koji je stupio na snagu 1. siječnja 2019. godine, čije se odredbe primjenjuju i na pružanje zdravstvene zaštite svih kategorija zatvorenika (osoba lišenih slobode) koje se nalaze u zatvorskom sustavu Ministarstva pravosuđa i uprave i kojim Prijedlogom zakona je utvrđeno djelovanje Zatvorske bolnice u Zagrebu kao kaznionice sa statusom zdravstvene ustanove koja obavlja zdravstvenu djelatnost pružanja zdravstvene zaštite osobama lišenih slobode, te djelovanje odjela zdravstvene zaštite kaznionica, odnosno zatvora koji pružaju zdravstvenu zaštitu osobama lišenim slobode. U svezi navedenog, a nakon zakonskog usklađenja, u provedbenom smislu potrebno je ostvariti određene standarde opremljenosti i spremnosti u Zatvorskoj bolnici u Zagrebu i odjelima zdravstvene zaštite u kaznionicama, odnosno zatvorima radi povezivanja s Centralnim zdravstvenim informacijskim sustavom Republike Hrvatske (CEZIH) i povezivanja zdravstvenog i zatvorskog sustava. Prilikom izrade ovoga Prijedloga zakona posebnu je pažnju trebalo voditi i o najnovijoj praksi u sustavu izvršavanja kazne zatvora na međunarodnoj razini nastale kroz primjenu: Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, revidiranih Standardnih minimalnih pravila UN-a o postupanju sa zatvorenicima (tzv. Mandelina pravila), revidirana Europska zatvorska pravila, odluke Europskog suda za ljudska prava (ESLJP) sa sjedištem u Strasbourgu, preporuke i upozorenja Europskog odbora za sprečavanje mučenja i neljudskog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja (CPT), Nacionalnog preventivnog mehanizma (NPM) i Pučkog pravobranitelja. U tom kontekstu zaštite ljudskih prava zatvorenika (osoba lišenih slobode) u primjeni Zakona o izvršavanju kazne zatvora, kontinuirano se unaprjeđuju ostali čimbenici odlučni za kvalitetu smještaja zatvorenika, odnosno općih uvjeta izvršavanja kazne zatvora, a osobito važnost postojanja prirodnog danjeg svjetla i dotoka dostatnog svježeg zraka te higijenskih i sanitarnih uvjeta kao i kvalitete i opsega zdravstvene skrbi, prehrane, dodira s vanjskim svijetom i proširivanja spektra svrsishodnih aktivnosti za zatvorenike koji izdržavaju kaznu zatvora u zatvorenim uvjetima usmjerenih prema smanjivanju broja sati koje zatvorenici tijekom dana provode u spavaonicama te učestalom preispitivanju uspješnosti izvršavanja pojedinačnog programa izvršavanja kazne zatvora. Sukladno navedenom, ovim Prijedlogom zakona predviđa se uvođenje novih tehnologija, osobito u dijelu izobrazbe zatvorenika i dodira s vanjskim svijetom radi pripreme zatvorenika za život na slobodi. Naime, Ministarstvo pravosuđa i uprave u suradnji s UNICEF-om provodi pilot projekt video posjeta djece zatvorenika s osnove prava djeteta radi jačanja i unaprjeđenja obiteljskih odnosa. Nadalje, u suradnji s udrugama, vanjskim učilištima i u okviru projekta Vlade Republike Hrvatske usmjerenog resocijalizaciji ovisnika provode se osposobljavanja zatvorenika za računalna zanimanja, što je jedan od primjera za buduće korištenje informacijskih tehnologija u zatvorskom sustavu, a u svrhu kvalitetnijeg dodira s vanjskim svijetom i pripreme za život na slobodi. Ovaj Prijedlog zakona zadržao je koncept dosadašnjeg Zakona o izvršavanju kazne zatvora te sadrži odredbe o temeljnim načelima, pravima zatvorenika i njihovoj zaštiti, postupku upućivanja i odgode upućivanja na izvršavanje kazne zatvora, ustroju, nadležnosti i djelokrugu tijela za izvršavanje kazne zatvora, državnim službenicima i namještenicima zatvorskog sustava, sredstvima za rad, institutu suca izvršenja, tijeku izvršavanja kazne zatvora, smještaju, opremi i prehrani zatvorenika, radu i strukovnoj izobrazbi zatvorenika, obrazovanju zatvorenika, organizaciji slobodnog vremena, vjeroispovijesti i dušobrižništvu, pružanju adekvatne zdravstvene skrbi zatvorenicima, dodiru zatvorenika s vanjskim svijetom, pogodnosti zatvorenika, održavanju reda i sigurnosti u kaznionicama i zatvorima, stegovnim prijestupima zatvorenika i stegovnom postupku, premještaju zatvorenika, prekidu izdržavanja kazne zatvora, uvjetnom otpustu zatvorenika, pripremi za otpuštanje zatvorenika, izvršavanju kazne zatvora i kazne zatvora kojom je zamijenjena novčana kazna izrečenih u prekršajnom postupku. Nadalje, ovim Prijedlogom zakona postižu se određena usklađivanja Zakona o izvršavanju kazne zatvora s Kaznenim zakonom, Prekršajnim zakonom, Zakonom o kaznenom postupku, Zakonom o zdravstvenoj zaštiti, Zakonom o pravima iz mirovinskog osiguranja djelatnih vojnih osoba, policijskih službenika i ovlaštenih službenih osoba, Zakonom o državnim službenicima, Zakonom o sudovima, Zakonom o zaštiti fizičkih osoba u vezi s obradom i razmjenom osobnih podataka u svrhe sprečavanja, istraživanja, otkrivanja progona kaznenih djela ili izvršavanja kaznenih sankcija i Zakonom o provedbi Opće uredbe o zaštiti podataka. Ovim Prijedlogom zakona osigurava se jednakopravni položaj svih zatvorenika tijekom izdržavanja kazne zatvora, a u određenim pravima i njihovo izjednačavanje s ostalim građanima Republike Hrvatske, podiže se razina sigurnosti kaznionica i zatvora Uprave za zatvorski sustav i probaciju Ministarstva pravosuđa i uprave te dugoročno, smanjenje troškova izvršavanja kazne zatvora. Također, ovim Prijedlogom zakona poboljšavaju se uvjeti izvršavanja kazne zatvora kao i ostvarivanje prava zatvorenika, utvrđuje se djelovanje Zatvorske bolnice u Zagrebu kao kaznionice sa statusom zdravstvene ustanove koja obavlja zdravstvenu djelatnost pružanja zdravstvene zaštite osobama lišenih slobode i djelovanje odjela zdravstvene zaštite kaznionica, odnosno zatvora koji pružaju zdravstvenu zaštitu osobama lišenim slobode, što će omogućiti osiguravanje promptnije i adekvatnije zdravstvene zaštite osobama lišenim slobode, kao i lakšu komunikaciju zatvorskog sustava i sustava javnog zdravstva. Nadalje, ovim Prijedlogom zakona pruža se mogućnost korištenja novih tehnologija u zatvorskom sustavu, ubrzava se postupak upućivanja osuđenika na izdržavanje kazne zatvora, uvode se nove mogućnosti organizacijskog rasterećenja prekapacitiranosti zatvorenih uvjeta izvršavanja kazne zatvora, a time i izvršavanja istražnog zatvora. U odnosu na radnopravne odnose ovaj Prijedlog zakona predviđa povećanje iznosa otpremnina ovlaštenih službenih osoba.