II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI Ocjena stanja Prvi Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji donesen je 2003. godine („Narodne novine“, broj 116/03. - u daljnjem tekstu ZZNO/03). Njime se problem zaštite od nasilja u obitelji prvi put sustavno obradio u jednom propisu. Naime, dotad su o nasilju u obitelji postojale dvije odredbe u Obiteljskom zakonu („Narodne novine“, broj 162/98.), koje su bile predmetom kritika zbog niza sadržajnih manjkavosti i neprovedivosti u praksi. Naime, Obiteljskim zakonom iz 1998. godine obiteljsko nasilje je prepoznato kao specifičan oblik nasilja te je zabranjeno nasilničko ponašanje bračnog druga ili bilo kojeg punoljetnog člana obitelji (članak 118.). Kršenje te zabrane kažnjavalo se kao prekršaj, zatvorom u trajanju do 30 dana (članak 362.). Međutim, navedene odredbe nisu precizno definirale tko se smatra članom obitelji, a pojam nasilničkog ponašanja u obitelji nisu uopće definirale. Također, prigovaralo se propisivanju prekršajne sankcije Obiteljskim zakonom, i to samo jedne vrste sankcije, bez mogućnosti njene individualizacije. Iako je ZZNO/03 relativno uspješno odgovorio na navedene kritike i iako je njegova šestogodišnja primjena dovela do značajnih pozitivnih pomaka u području razvoja prevencije i zaštite od nasilja u obitelji, Zakon je i dalje sadržavao određene nedostatke, koji su se ogledali u velikom broju upućujućih odredbi, koje su posljedično rezultirale nedoumicom u njegovoj primjeni, kao i odredbi koje nisu bile usklađene s odredbama Prekršajnog zakona („Narodne novine“, broj 107/07.). Radi uklanjanja uočenih nedostataka, 2009. godine donesen je novi Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji („Narodne novine“, broj 137/09. - u daljnjem tekstu ZZNO/09). Predmetni je Zakon, kao novine uveo proširenje kruga osoba koje ulaze u pojam obitelj s obzirom na ostale zakone koji uređuju odnose u obitelji, proširenje definicije nasilja u obitelji, kroz propisivanje „ekonomskog nasilja“, kao njegovog pojavnog oblika, kao i pooštravanje zakonske politike kažnjavanja. Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji iz 2009. godine u primjeni je bio do 1. siječnja 2018. godine, kada je stupio na snagu novi Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji („Narodne novine“, broj 70/17. - u daljnjem tekstu ZZNO/17). Potreba njegova donošenja, nastala je, među ostalim, kao rezultat činjenice da je 1. siječnja 2013. godine stupio na snagu novi Kazneni zakon („Narodne novine“, br. 125/11., 144/12., 56/15., 61/15., 101/17., 118/18. i 126/19., u daljnjem tekstu: KZ/11). Naime, KZ/11 je definirao značenje izraza članova obitelji i bliskih osoba za potrebe toga Zakona, a koje je u cilju postizanja sveobuhvatne zaštite žrtava nasilja u obitelji, bilo potrebno uskladiti s krugom osoba na koji će se ZZNO/17 primjenjivati. Također, KZ/11 izmijenio je koncept inkriminiranja obiteljskog nasilja na način da je propisao kažnjavanje nasilničkog ponašanja u obitelji kroz cijeli niz kaznenih djela kao njihov kvalifikatorni oblik. Kritike navedenog koncepta, koje su se ogledale u činjenici, da ponašanja koja u svojoj biti predstavljaju nasilništvo u obitelji nisu pokrivena kaznenopravnom regulativom, nastojale su se otkloniti Zakonom o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona (Narodne novine, broj 56/15), kojim je nasilje u obitelji propisano kao samostalna inkriminacija. O izmjenama kaznenog zakonodavstva bilo je nužno voditi računa prilikom propisivanja pojavnih oblika nasilja u obitelji u prekršajnom zakonodavstvu, a sve kako bi se izbjegla povreda nacionalnog ne bis in idem, koja je u nekoliko navrata rezultirala osudama Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava (predmet: Maresti protiv Hrvatske, presuda Europskog suda za ljudska prava od 25. lipnja 2009. godine, broj: Donošenje ZZNO/17, osim stupanjem na snagu novog nacionalnog kaznenog zakonodavstva, bilo je uvjetovano i potrebom transponiranja odnosno implementiranja europskih i međunarodnih instrumenta u prekršajno zakonodavstvo. Transponiranje Direktive 2012/29/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o uspostavi minimalnih standarda za prava, potporu i zaštitu žrtava kaznenih djela te o zamjeni Okvirne odluke Vijeća 2001/220/PUP (SL L 315, 14. 11. 2012.) i implementacija Konvencije o sprječavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji (Narodne novine - Međunarodni ugovori, broj 4/18) u ZZNO/17, prije same ratifikacije, rezultirali su podizanjem pravnih standarda zaštite žrtve, jačanjem njene procesnopravne pozicije, sprječavanjem sekundarne viktimizacije, te hitnošću postupanja svih nadležnih tijela. Prve izmjene ZZNO/17 predložene su Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji („Narodne novine“, broj 126/19.). Njime su revidirana važeća zakonska rješenja u pogledu pojavnih oblika nasilja u obitelji, u cilju određivanja jasnijeg kriterija razgraničenja između prekršaja prema ZZNO/17 i kaznenih djela protiv tjelesnog integriteta počinjenih prema bliskoj osobi. Nastavno, predmetnim se izmjenama krug osoba na koji se ZZNO/17 primjenjuje dodatno uskladio sa značenjem izraza i definicijom člana obitelji iz članka 87. stavka 8. KZ/11. Osim toga, prepoznata je potreba provođenja zakonskog pooštravanja prekršajnih kazni u odnosu na pojavne oblike nasilja u obitelji kažnjive sukladno ZZNO/17. Ovim Prijedlogom zakona predlaže se druga dopuna ZZNO/17, kao rezultat potrebe njegova usklađenje s predloženim izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, kojim se dopunjava značenje izraza bliske osobe iz članka 87. stavka 9. KZ/11 sadašnjim ili bivšim parterima u intimnoj vezi. Osnovna pitanja koja se trebaju urediti Zakonom Ovim Prijedlogom zakona predlaže se krug osoba na koje se ZZNO/17 primjenjuje uskladiti s predloženim izmjenama i dopunama Kaznenog zakona kojim se dopunjava značenje izraza bliske osobe iz članka 87. stavka 9. Kaznenog zakona sadašnjim ili bivšim parterima u intimnoj vezi. Dopunom članka 8. stavka 2. ZZNO/17, na opisani način, krug osoba na koje će se ZZNO/17 primijeniti bit će istovjetan dopuni kruga bliskih osoba sadašnjim ili bivšim partnerima u intimnoj vezi koja se predlaže Prijedlogom zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, s Konačnim prijedlogom zakona, kojima će KZ/11 bilo kroz kazneni progon po službenoj dužnosti ili kvalificirani oblik počinjenja pojedinih kaznenih djela iz kataloga KZ/11 pružiti jaču kaznenopravnu zaštitu. Posljedice koje će donošenjem Zakona proisteći Predloženom dopunom članka 8. stavka 2. ZZNO/17 pružit će se prekršajnopravna zaštita sadašnjim ili bivšim partnerima u intimnoj vezi, koja u smislu ovog Zakona nije postojala, budući da isti nisu bili obuhvaćeni krugom osoba na koji se Zakon primjenjivao. Stupanjem na snagu ove dopune ZZNO/17 i predloženog Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, uskladit će se krug bliskih osoba na koje će se ti zakoni primjenjivati i u odnosu na sadašnjeg ili bivšeg intimnog partnera. Opisana dopuna potrebna je i zbog mogućnosti primjene kaznenog djela nasilja u obitelji iz članka 179.a KZ/11 koje je propisano kao blanketna dispozicija, koja u svom zakonskom opisu upućuje na teško kršenje propisa o zaštiti od nasilja u obitelji. Naime, ako bi se dopunilo značenje izraza bliske osobe u članku 87. stavku 9. KZ/11 sadašnjim ili bivšim partnerima u intimnoj vezi, a sukladno toj izmjeni ne bi se dopunio ZZNO/17 tim istim krugom osoba na koje se Zakon primjenjuje, teško kršenje propisa o zaštiti od nasilja u obitelji ne bi se moglo kvalificirati kao kazneno djelo nasilja u obitelji iz članka 179.a KZ/11 jer bivši ili sadašnji partneri u intimnoj vezi ne bi bili obuhvaćeni krugom osoba na koja se ZZNO/17 primjenjuje.
